Las democracias capturadas

La política importa en el proceso de crear, concretar y garantizar la sostenibilidad de instituciones legítimas y adoptar políticas públicas que funcionen en beneficio de toda la ciudadanía

– Payne, Zovatto G. y Mateo Díaz, 2006)

Difícil no estar de acuerdo con tan inspiradora reflexión. Sin embargo, de Norte a Sur y en particular en nuestra región, abundan datos y hechos que sugieren que una buena parte de la ciudadanía de a pie está descontenta con el desempeño de los sistemas políticos como la democracia.

Según datos del Latinobarómetro de 2017, en promedio, un 73% de la población de Latinoamérica y el Caribe (LAC) cree que sus gobiernos responden solo a los intereses de unos pocos y un 40% avala la corrupción. Siendo LAC la región más desigual del mundo, la falta de confianza en la democracia no es un asunto casual.

El descontento con la democracia que manifiestan ciudadanos de LAC es una expresión clara de la falta de capacidad de las políticas públicas para incorporar y responder a los intereses y necesidades de una parte importante de la población. Una explicación plausible (entre otras) proviene de la propia desigualdad en la distribución del poder político en nuestras sociedades; entendiéndose dicho poder no solo como el que proviene directamente del control de las instituciones políticas formales, sino también como aquel que se deriva de la capacidad que poseen ciertos actores (élites) de ejercer influencia decisiva sobre el proceso político y sus instituciones.

Sobre este último asunto es donde se quiere poner el acento en este artículo.

Al hilo de lo anterior, el Banco Mundial en su Informe de Desarrollo Mundial en 2017 reflexiona sobre el fracaso de ciertas políticas y, acertadamente, da una explicación más allá de las típicas recetas tecnocráticas. El informe apunta justamente a los desequilibrios de poder que se dan en el proceso de formulación de políticas mismo como una causa de dicho fracaso: “La elaboración de políticas es un proceso que no se da en el vacío.

Por el contrario, se desarrolla en escenarios políticos y sociales complejos, donde los individuos y los grupos con poder desigual interactúan en un marco de reglas cambiantes en defensa de intereses contrapuestos (…) la composición del grupo de actores que participa en el proceso de toma de decisiones influye de manera fundamental en la selección y la implementación de políticas y, en consecuencia, en su impacto sobre los resultados en términos de desarrollo.” (Banco Mundial, 2017).

Cuando las élites utilizan su relativo mayor poder de influencia política y moldean a su favor el proceso de formulación de políticas y sus resultados para satisfacer sus intereses y agendas, en contra de la mayoría, la literatura plantea que se produce un fenómeno denominado “captura”2. La captura en contextos con desigualdades muy arraigadas refuerza la cultura de privilegios.

En la historia económica de LAC se pueden identificar no pocos episodios donde propuestas de reformas que buscaban contrarrestar desigualdades fueron “capturadas” por élites.

En el informe de Oxfam en LAC, “Democracias capturadas: el gobierno de unos pocos”, se ejemplifican bien resistencias y bloqueos llevados a cabo por élites en distintos países de la región en el ámbito de la política tributaria como, por ejemplo, los ejecutados por el CACIF (Comité Coordinador de Asociaciones Agrícolas, Comerciales, Industriales y Financieras) en Guatemala por más de 20 años.

Según dicho informe, haciendo un uso intensivo de su capacidad de veto en la Corte Constitucional de Guatemala, el CACIF evitó entre 1996 y 2011 la implementación en condiciones de reformas que aspiraban a incrementar la recaudación impositiva y/o hacer menos regresiva la estructura tributaria de dicho país que, cabe mencionar, presenta la presión tributaria más baja de la región. En el informe además se describen otros ejemplos donde, aprovechando contextos que les fueron favorables, ciertas élites usaron un variopinto de mecanismos de captura de políticas como campañas mediáticas de “desinformación” y puertas giratorias3 sin control, entre muchos otros.

La captura, en el camino de convertirse en un obstáculo estructural para la reducción de desigualdades y un arma letal contra la democracia puede fomentar el crimen organizado, el terrorismo y la corrupción, frenar el desarrollo tecnológico y la innovación y dejar en mínimos la capacidad ejecutiva de los gobiernos. Además, sociedades capturadas son caldo de cultivo para fenómenos de doble filo como la desafección política y la baja cohesión social.

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