Mayor autonomía en el BCCR

L a literatura y la evidencia empírica han demostrado que, dentro del fortalecimiento institucional, la autonomía de los bancos centrales es muy beneficiosa para la estabilidad económica de las naciones. La definición y aplicación de este concepto puede tener muchas acepciones y variantes. Las hay para todos los gustos y decisión de los diferentes países: desde muy restringidas, hasta muy amplias. En este artículo pretendo abordar este tema, dejado de lado en las últimas décadas, pero de gran relevancia.

En sentido muy restringido, esta autonomía se ha concentrado en independizarlo de la influencia del Poder Ejecutivo. La recomendación típica se ha circunscrito a la figura del Presidente de la Institución. Se ha sugerido que el período de nombramiento no coincida con el del gobierno, que su remoción sea por causas justificables y que sea ratificado por el Congreso. En Costa Rica no hemos avanzado en esa dirección, pero en apariencia no ha habido intromisión, al menos a la luz pública. Sin embargo, no hay garantía de que siempre será así.

Las principales decisiones de los bancos centrales son tomadas por las juntas directivas. Por ello, también se ha recomendado hacer lo propio con ese cuerpo colegiado. Se ha acordado que los integrantes sean propuestos por el Consejo de Gobierno y ratificados por el Congreso; sus períodos sean escalonados; posean apropiados atestados académicos, con diferentes especialidades y dedicados a tiempo completo. En Costa Rica se cumple con los dos primeros, pero la experiencia con la Asamblea Legislativa no ha sido muy expedita; probablemente reflejo de la falta de acuerdos que padece nuestra sociedad.

Como parte de la independencia política, también se sugiere eliminar la figura del Ministro de Hacienda de la Junta Directiva, pero permitirle asistir a las sesiones con derecho a voz, en representación del Poder Ejecutivo. En nuestro ordenamiento jurídico, el Ministro de Hacienda es miembro de la Junta Directiva, obviamente con derecho a voz y voto. En apariencia su existencia no ha generado mayores dificultades en el funcionamiento técnico del BCCR, pero siempre existirá el riesgo de alguna intromisión política.

La independencia política no sería efectiva, si no existiera el marco jurídico apropiado para impedir ciertas prácticas que posibiliten el eventual financiamiento inflacionario del Gobierno y del sector público. En la última reforma de la Ley del BCCR de 1995 se eliminó la posibilidad de financiar directamente al Gobierno y a otras instituciones como el CNP. Esto contribuyó a eliminar una de las fuentes de creación de dinero que históricamente debilitaron la efectiva operación de los bancos centrales y causa de múltiples crisis.

Dentro del fortalecimiento jurídico también se eliminó la posibilidad del banco central de acudir a préstamos externos, excepto con organismos financieros internacionales. Esto con el objetivo fundamental de evitar una manipulación artificial del tipo de cambio. Se mantuvo la potestad de realizar captaciones en moneda extranjera en el mercado local, cuyas consecuencias son muy similares. Por muchos años no se utilizaron estas fuentes y más bien se aprovechó la coyuntura de alta liquidez internacional para pagar pasivos externos y mejorar la situación financiera de la institución. Recientemente se ha recurrido al financiamiento interno en dólares y a un organismo internacional (FLAR), por montos muy considerables en este último caso. En el futuro habrá que evaluar si es necesaria alguna limitación al respecto.

La anterior medida también se complementó con acciones en materia cambiaria, permitiendo a la Junta Directiva determinar el régimen más apropiado. En caso de que el sistema seleccionado sea determinado por el mercado y requiera de intervención, se establece la conveniencia de fijar límites. Desde hace varios años se acordó migrar hacia un régimen de flotación administrado. Los límites han sido poco precisos y muy discrecionales. Paradójicamente los mismos estudios del BCCR demuestran que la flexibilidad del tipo de cambio ha sido mayor cuando existió el sistema de bandas. Por la importancia de este precio relativo y para cumplir con régimen de metas de inflación, en el futuro valdría la pena evaluar y afinar su operativa.

La autonomía estaría debilitada si el banco central no contara con la suficiente independencia técnica, es decir, con la flexibilidad para utilizar sus principales instrumentos. El cuantioso déficit que experimentaba la institución, desde principios de 1980, que implicaba una fuerte emisión monetaria, impedía controlar de manera efectiva los medios de pago y consecuentemente la inflación. Los aportes del Gobierno y algunos esfuerzos y políticas del BCCR contribuyeron a reducir el déficit a menos de 0.5% del PIB, muy manejable. Es probable que algunas de las últimas decisiones, relacionadas con el endeudamiento en moneda extranjera, tiendan a detener la mejora financiera.

La autonomía, y especialmente el fortalecimiento institucional, podría mejorarse si se introdujeran algunas reformas a la visionaria legislación aprobada hace más de dos décadas. Es importante legislar para reducir los potenciales conflictos de interés que eventualmente podrían presentarse en los nombramientos del BCCR, del CONASSIF, las superintendencias y en los entes regulados y otros relacionados. Un marco institucional fuerte, independiente, ajena a los conflictos de interés, es garantía para una buena gobernabilidad, credibilidad y confianza de los agentes económicos, con alguna independencia de la selección transitoria de los funcionarios.