Estudio sobre la implementación de la nueva ley del INA

Estudio sobre la implementación de la nueva ley del INA: una síntesis

Costa Rica enfrenta la paradoja de que al mismo tiempo que el nivel de desempleo alcanza niveles históricamente elevados, las empresas enfrentan serias dificultades para reclutar personal con las competencias técnicas y las habilidades blandas que ellas requieren. Esta situación pone en evidencia una brecha creciente entre la cobertura y contenidos de la formación de recursos humanos y los requerimientos del sector productivo.

En el campo específico de los servicios de formación y capacitación profesional ofrecidos por el Instituto Nacional de Aprendizaje (INA), la brecha se ha evidenciado en la reducción de la cobertura de ciertos servicios, en la baja empleabilidad de los egresados de sus programas, y en la imposibilidad de atender de manera oportuna los requerimientos que le plantea el sector productivo al Instituto.

Un exitoso proceso de diálogo social, cuyos resultados fueron sintetizados en el foro “Revolución Industrial 4.0”, celebrado en octubre 2019, permitió consensuar un primer conjunto de reformas a la Ley Orgánica del INA, las cuales fueron recogidas en un proyecto de ley eventualmente aprobado como Ley 9931 en diciembre 2020.

Esa ley introduce reformas que tienen el potencial de dotar al Instituto de una agilidad operativa y de una flexibilidad de las que hasta ahora había carecido:

• se modificó el régimen laboral y se creó la posibilidad de realizar contrataciones a plazo fijo para atender necesidades específicas de capacitación que pueden variar rápidamente en el tiempo;
• se abrió la posibilidad de contratar servicios de formación y capacitación profesional ofrecidos por terceros, cuando por razones de tiempo, horario, competencias técnicas o ubicación geográfica el Instituto no los pueda brindar con sus propios recursos de forma oportuna; y
• se modificó el sistema de becas y ayudas económicas del Instituto de manera que pueda beneficiar a estudiantes que reciben servicios en centro de capacitación externos debidamente acreditados.

Al mismo tiempo, tal y como se había propuesto en el proyecto de ley, se incluyeron la empleabilidad y el emprendimiento como finalidades explícitas del INA.

El potencial de la reforma es inmenso, particularmente si se transforma la relación del INA con el sector productivo, mediante la articulación explícita con la Política Nacional de Clústeres y la transformación de Comités de Enlace, que en la actualidad funcionan como foros para intercambio de información, en “mesas de trabajo” para la toma de decisiones.

Sin embargo, la reforma enfrenta también peligros importantes que pueden limitar su alcance e impacto. Por una parte, la contratación de servicios de terceros - que tiene la enorme ventaja de reducir los costos fijos de la institución y de transferir la responsabilidad de adaptar la oferta de servicios a las necesidades del sector productivo a centros de capacitación externos – se establece como un mecanismo de excepción, al que se recurrirá únicamente cuando se determine que el Instituto no puede ofrecer los servicios requeridos por sí mismo.

Esto abre las puertas para una estrategia de “institucionalización” de esos servicios, que llevaría a perder la flexibilidad que la nueva ley otorga a la Institución. Los recientes esfuerzos de la Caja Costarricense del Seguro Social por “institucionalizar” servicios que contrataba a terceros, aun a costa de un incremento de los costos y un deterioro de la calidad de los servicios ofrecidos, pone en evidencia la seriedad de este peligro.

Por otra parte, una reglamentación que en ciertos aspectos peca por ser innecesariamente complicada y burocrática, por introducir una amplia discrecionalidad que puede resultar en la asignación de becas y ayudas económicas a contrapelo de las prioridades explícitas de la institución y que pone sobre los potenciales beneficiarios el peso de trámites y requerimientos documentales que, particularmente en el caso de personas en extrema pobreza, pueden constituirse en mecanismos de exclusión justamente de los grupos demográficos que la nueva ley establece como prioridades institucionales.

Elementos críticos para el éxito de la reforma

El estudio propone algunas ideas para sacar el máximo provecho de la reforma aprobada. Ninguna de estas ideas requiere una reforma adicional, pero sí la voluntad política para implementarlas.

1. Asegurar que las autoridades institucionales nombradas por el próximo gobierno (2022-2026) conozcan a profundidad y estén comprometidas con la continuidad del proceso de transformación del modelo de gestión del INA.
2. Alinear la iniciativa del sector privado con el proceso de reforma en curso mediante: (i) la adecuada selección de representantes en la Junta Directiva de la Institución, (ii) una oportuna identificación y cuantificación de las demandas insatisfechas en el mercado laboral y de los centros capaces de ofrecer servicios de capacitación o formación profesional y (iii) la colaboración en identificar y apoyar potenciales beneficiarios de las becas y ayudas económicas.
3. Institucionalizar el proceso de evaluación y prospección general y periódica del mercado laboral, a través de la aplicación de encuestas periódicas, con una metodología estandarizada y cuyos resultados sean de conocimiento público.
4. Transformar los Comités de Enlace del INA en mesas de trabajo y colaboración público-privada para atender las necesidades concretas, desarrollar e implementar soluciones, evaluar las políticas e introducir ajustes con base en los resultados de su implementación.
5. Actualizar el Clasificador de Ocupaciones y reformar el Marco Nacional de Cualificaciones.
6. Promover la simplificación de mecanismos de gobernanza y procedimientos administrativos de la Institución por medio de herramientas y tecnologías novedosas, a fin de contribuir a un uso más eficiente de los recursos, a respuestas más acertadas, oportunas y rápidas, y a su eficacia.
7. Adoptar una cultura institucional congruente con la experimentación y la flexibilidad: el INA debe de estar preparada y dispuesta a aprender haciendo y realizar ajustes oportunos en todos los ámbitos del quehacer institucional en línea con los resultados de la experiencia.

¿Próximos pasos? Posibles reformas adicionales

Próximos pasos a la implementación de la nueva ley del INA requieren de importantes reformas para continuar con el proceso de actualización y modernización de la institución, entre los cuales se encuentran:

• Despolitizar y reformar la forma en que opera la Junta Directiva, a fin de que actúe menos como coadministradora de la Institución y más como el órgano de dirección superior que dirige y supervisa el trabajo de la administración.
• Favorecer la contratación de servicios de capacitación y formación profesional a proveedores públicos y privados, de tal manera que el INA se concentre en planificar y supervisar estos servicios.
• Fomentar la evaluación de los proveedores de los servicios de capacitación y formación profesional mediante un examen teórico-práctico de las competencias de los graduados y el récord de colocación en el mercado laboral.
• Integrar la formación y capacitación vocacional con el resto del sistema educativo para abandonar esa concepción de opción de segunda clase, sino como un sino como un camino alternativo y flexible para la adquisición de destrezas de alto valor y cualificaciones especializadas y de estudios universitarios de carácter técnico o académico.
• Delimitar la misión del INA a la formación y capacitación técnico-vocacional, por cuanto actualmente abarca no solo la capacitación para el empleo y de microempresas, sino también la incubación y posterior aceleración de empresas con potencial de crecimiento exponencial. Tal amplitud reduce su efectividad y representa una duplicidad de funciones en relación con otras instituciones públicas.

Finalmente, y a pesar de las enormes dificultades que afronta toda intento de reforma institucional en Costa Rica, la reforma de la Ley Orgánica del INA debe entenderse como el inicio de un largo proceso de reforma institucional, no como su punto culminante. El camino por recorrer es largo, y el recorrido apenas empieza.