El impacto de las políticas educativas en Costa Rica: el tamaño del aula y la contratación docente

El efecto de otorgar contratos permanentes sobre el desempeño estudiantil:
evidencia del sistema centralizado de reclutamiento docente de primaria

El sistema centralizado de reclutamiento del Servicio Civil dispone de información pública sobre los candidatos a contratos permanentes para puestos de profesor o director en las escuelas de primaria del Ministerio de Educación Pública (MEP). En particular, los candidatos detallan sus atestados profesionales (i.e., años de experiencia y títulos universitarios) y preferencias en relación con los puestos y distritos escolares en los cuales desean participar. Los atestados se utilizan para calificar a cada candidato y, así, conformar un registro de candidatos elegibles. Luego, el Servicio Civil designa ofertas para puestos vacantes entre quienes componen dicho registro (no todos reciben ofertas), utilizando un algoritmo que considera sus calificaciones y preferencias.(2) En la etapa final del proceso de reclutamiento, el MEP contacta a los candidatos seleccionados por el algoritmo del Servicio Civil para ofrecerles contratos permanentes en el puesto y el distrito escolar asignados.

En este contexto, la Dra. Vega pretende responder a la pregunta: ¿cuál es el efecto de otorgar contratos permanentes a docentes de primaria sobre el rendimiento académico de los estudiantes? El análisis se delimita al proceso de reclutamiento docente de primaria durante el año 2017 en escuelas con un promedio de 5 docentes. Aproximadamente 6.000 candidatos participaron ese año por un contrato permanente de director o profesor en escuelas públicas de Costa Rica.

Para identificar cómo la condición de recibir un contrato permanente afecta a los docentes y, finalmente, el desempeño de sus estudiantes, la investigadora aprovecha la regla de decisión del algoritmo del Servicio Civil. Como se mencionó antes, este algoritmo considera tanto las calificaciones de cada candidato (basadas en los atestados) como sus preferencias (con respecto a puesto y distrito escolar). Ambos criterios le permiten crear dos grupos de docentes lo suficientemente similares, excepto en un único detalle: haber obtenido una oferta de contrato permanente. Por medio de esta técnica econométrica se simula una asignación casi aleatoria de ofertas, donde se compara el desempeño estudiantil asociado al grupo de docentes sin ofertas (control) contra el grupo de docentes con ofertas (experimental), ambos prácticamente iguales en cuanto a sus calificaciones y preferencias.

Ahora bien, por limitaciones de los datos disponibles, se expresa el desempeño de los estudiantes de primaria en términos de las tasas de aprobación general. El efecto de otorgar un contrato permanente a un docente se evalúa para los dos años siguientes al proceso de reclutamiento del 2017. Los resultados no muestran un cambio significativo en el primer año (2018), pero al cierre del segundo año (2019) evidencian una caída en la tasa de aprobación en primaria.

Para la investigadora, el resultado observado en el 2018 se relaciona con la decisión del MEP de flexibilizar los criterios de aprobación de los estudiantes, por cuanto en ese año se cerraron las escuelas durante tres meses a causa de una huelga. En el año 2019, cuando se normaliza el panorama, se observa una caída en las tasas de aprobación. También un resultado favorable para los docentes con contrato permanente es que experimentan una mejora en sus ingresos.

• Conclusión: la seguridad laboral mejora la trayectoria de ingresos de los docentes, pero estas mejoras no se traducen necesariamente en mejores resultados educativos en primaria.

Para la Dra. Vega esta conclusión no es definitiva, por cuanto está condicionada en los datos disponibles. Actualmente, se encuentra recolectando nueva información que le permita medir el desempeño estudiantil con resultados de pruebas estandarizadas (por ejemplo, las pruebas FARO). También pretende extender el análisis al involucramiento del docente (es decir, si participa en comités o recibe quejas de los padres de familia). Ejercicios preliminares le llevan a plantear como hipótesis que las tasas de aprobación en primaria caen en el 2019 no porque el docente se vuelva más estricto, sino por mostrar un menor esfuerzo luego de obtener un contrato permanente.

El efecto de otorgar un bono a los docentes sobre los resultados educativos:
evidencia del pago del incentivo de desarrollo social

El Ministerio de Educación Pública ofrece un bono – que paga entre un 6-7,5% adicional del pago anual – como incentivo para atraer docentes mejor preparados hacia los distritos administrativos con menor desarrollo social.(3) Cabe mencionar que la organización territorial del país por distritos administrativos difiere significativamente de la organización por distritos escolares. De esta manera, no todas las escuelas dentro de un mismo distrito escolar pagan el bono.

La Dra. Vega vuelve a aprovechar la regla de decisión del algoritmo del Servicio Civil (descrita en la sección anterior) para crear esta vez dos grupos de docentes lo suficientemente similares, excepto en un detalle: el pago del bono. Esta investigación se diferencia de la anterior, principalmente en dos aspectos. De una parte, se utiliza información pública no de una sino de cuatro campañas de reclutamiento docente (2013, 2015, 2016 y 2017). De otra parte, la asignación casi aleatoria del pago del bono no se basa en los criterios de calificación y preferencias de los docentes, sino en la presencia de escuelas dentro de un mismo distrito escolar que ofrecen contratos con o sin bono. Esto permite comparar el desempeño estudiantil de los estudiantes de un grupo de docentes que recibe una oferta laboral de mayor pago (experimental) contra otro grupo que también recibe una oferta laboral, pero de menor pago (control), ambos prácticamente iguales en cuanto a salarios y características de los distritos.(4)

Los resultados muestran diferencias significativas entre los dos grupos. Primero, mejora la trayectoria de los ingresos para los docentes a quienes se les paga el bono: ganan de forma consistente aproximadamente $1.100 más en los cinco años siguientes de haber recibido la oferta laboral. Segundo, en ese periodo aumenta en un 5% la probabilidad de obtener un puesto de dirección, es decir, mejora su movilidad vertical a nivel profesional. Finalmente, las tasas de aprobación de los estudiantes de primaria aumentan en las escuelas donde los docentes reciben el pago del incentivo de desarrollo social.

• Conclusión: la carrera docente se ve impactada positivamente por trabajar en una escuela que paga el incentivo del bono; el incentivo también tiene un efecto positivo en los resultados educativos de primaria.

El efecto del tamaño del aula en el rendimiento académico de los estudiantes de secundaria

El Ministerio de Educación Pública determina la cantidad de aulas por grado en secundaria con base en el número de estudiantes matriculados. Cada aula se compone de un máximo de 35 o un mínimo de 15 estudiantes (20 cuando la matrícula total del grado supera los 60 estudiantes).(5)

Esto significa que la probabilidad de estar en un aula pequeña depende de la regla que definió el Ministerio de Educación Pública. Por ejemplo, según indica la regla de decisión, en el caso de que en un grado se matriculen 29 estudiantes solo se abre un aula. Si el número se eleva a 30 estudiantes puede ocurrir una de dos cosas: abrir una sola aula o abrir dos aulas de 15 estudiantes cada una.

En este contexto, la Dra. Vega emplea una técnica econométrica que le permite comparar el desempeño estudiantil en secundaria de dos escuelas (en el mismo grado) lo suficientemente similares (misma matrícula, entre otras características), excepto por el tamaño de aula que viene definido por la regla de decisión. Como en las dos investigaciones anteriores, se buscar comparar el desempeño académico entre quienes se encuentran en un aula grande (grupo control) y en un aula pequeña (grupo experimental), ambos grupos determinados de forma casi aleatoria por la regla de decisión.

El análisis se enfoca en el desempeño académico, medido por las tasas de aprobación, entre los estudiantes de séptimo y décimo año. En estos grados, según explica la investigadora, existe mayor confianza de que se aplicara la regla para determinar el número de aulas, por estar al inicio del tercer ciclo (7°, 8°, 9°) y la educación diversificada (10°, 11°), respectivamente.(6)

Los resultados muestran para séptimo grado un efecto positivo de la reducción del tamaño del aula sobre las tasas de aprobación. En particular, se incrementa la tasa de aprobación en 5 puntos porcentuales cuando el tamaño del aula se reduce en 10 estudiantes. Esto representa un incremento del 7% en la tasa histórica de aprobación de séptimo grado (alrededor de 70%).

En el caso de décimo grado los resultados también muestran un efecto positivo de reducir el tamaño del aula, pero únicamente son significativos en el desempeño de los estudiantes de colegios rurales (no en colegios urbanos).

• Conclusión: el tamaño del aula afecta de forma positiva el desempeño de los estudiantes de secundaria durante los niveles de entrada de séptimo y décimo, principalmente en colegios rurales.

Como contribución a una futura agenda de investigación, la Dra. Vega sugiere estudiar los efectos del tamaño del aula en el largo plazo: las mejoras en la tasa de aprobación de secundaria pierden relevancia si no se traducen en un incremento de las tasas de graduación, la asistencia a la universidad, los ingresos y la productividad laborales.

Reflexiones finales y recomendaciones de política

Una de las principales limitaciones que enfrenta la Dra. Vega en sus investigaciones es la disponibilidad de los datos. La falta de información a nivel de aula no hace posible analizar los resultados para cada docente y sus alumnos, sino a nivel de escuela o grado (total de docentes y alumnos). Tampoco se dispone de resultados sobre pruebas estandarizadas, las cuales representan una medida más objetiva del desempeño estudiantil que las tasas de aprobación. Superar estas y otras limitaciones requiere de dos cosas, según explica la investigadora. Lo primero es que investigadores y hacedores de política pública definan cuáles son las preguntas pendientes más importantes en relación con el sistema educativo costarricense. Segunda, mantener una discusión abierta y transparente sobre qué métodos y datos son los más convenientes para responder esas preguntas. Esto determina la producción de información en función de las necesidades en investigación y política educativa.

En ese sentido, la Dra. Vega recomienda la implementación de ensayos controlados aleatorios (ECA), por cuanto en la práctica demuestran aportar los mejores criterios técnicos en la evaluación de políticas públicas. Adoptar los ECA desde la etapa de diseño permite considerar grupos más reducidos (muestras) que son expuestos (experimental) o no (de control) a la política y, así, evaluar los resultados tanto durante como después de su implementación. Esta información luego retroalimenta la decisión de extender la política hacia el resto del sistema educativo.

Sobre las investigaciones en materia de contratación docente, los hallazgos son un reflejo de los desafíos que enfrenta el país en materia de calidad educativa. En efecto, el Programa Estado de la Educación (EE) ha documentado que existen débiles mecanismos de reclutamiento, selección, contratación, permanencia y evaluación docente, los cuales no favorecen el logro de los objetivos nacionales de mejora educativa.(7) Ello se ve particularmente afectado por el tiempo en que se implementan las reformas necesarias. Así, por ejemplo, como comenta el investigador Murillo, hasta el año 2020 se establece con la Ley N° 9871 la aplicación de un examen de idoneidad para evaluar los conocimientos científicos atientes a cada puesto, ocho años después de que la Sala IV había emitido su voto en favor de la evaluación docente. Otro ejemplo es que el sistema de contratación todavía se rige por una ley vigente desde 1970.

Asimismo, estudios recientes señalan que quienes se suscriben a contratos permanentes para enseñar en colegios ubicados en zonas de menor desarrollo social solicitan traslados en los años siguientes a su nombramiento. Esto provoca importantes brechas en la calidad de la educación. Si bien la retención de los docentes puede atenderse por medio de más incentivos salariales, cabe preguntarse si esta estrategia es rentable en medio del proceso de consolidación fiscal que atraviesa el país. Resulta conveniente considerar la posibilidad de complementar los incentivos actuales con un acompañamiento continuo al docente para contribuir en su adaptación a las nuevas circunstancias.

En relación con el tamaño del aula, el Estado de la Educación ha insistido por más de diez años sobre la necesidad de atender los retos que impone el cambio demográfico al sistema educativo. Aumentar el tamaño del aula en primaria permite reducir los costos conforme se matriculan menos estudiantes. Sin embargo, estos recursos pueden redistribuirse para atender los problemas de repitencia, deserción y cobertura en secundaria y preescolar. Según señala el investigador Murillo, el sistema educativo debe entenderse como uno sin discontinuidades: los conocimientos y destrezas adquiridas en niveles inferiores acompañan a los estudiantes en los siguientes niveles. En ese sentido, por ejemplo, se puede reducir el tamaño de las aulas en séptimo grado para reforzar la nivelación de los estudiantes desde primaria hacia secundaria. La medida bien permitiría reducir los problemas de repitencia, deserción e incluso exclusión educativa, así como elevar las tasas de graduación. Al mismo tiempo se reforzarían las competencias matemáticas, lectoras y científicas – asociadas con la sociedad del conocimiento – y, en consecuencia, se facilitaría su inserción en el mercado laboral. Estos beneficios compensarían los mayores costos de reducir el tamaño de las aulas.

Diálogos de la Academia

El Programa Diálogos de la Academia es una iniciativa de la Academia de Centroamérica que tiene por objetivo crear una plataforma de comunicación abierta para la discusión activa y rigurosa de temas relevantes sobre el desarrollo económico y social de Costa Rica y la región.